LA REFORMA A LAS REGALIAS Del clientelismo regional al Centralismo tecnocrático

Por Jaime Díaz Usaquén jdiazusaquen@yahoo.es

La Reforma a las Regalías: Del Clientelismo Regional al Centralismo Tecnocrático

“Amenazan con protesta social y bulla popular en Meta, Casanare, Arauca, Córdoba, Sucre, Bolívar y Cesar, los mismos departamentos que en buena medida han malversado los $20 billones que han recibido en cuatro años por concepto de regalías.

La ecuación es perversa: entre más recursos mayor corrupción con el consecuente atraso y pobreza de la gente de la región. Departamentos, todas ellos coleros en los índices de desarrollo humano de Naciones Unidas.

Y son precisamente los políticos —senadores, representantes y líderes locales—, tan responsables como los gobernadores y alcaldes del despilfarro de los recursos y de la permisividad de las tropelías de grupos ilegales, los que ahora amenazan con sabotear el trámite de la ley de reforma al régimen de regalías”[1]

Así ven a los dirigentes de regiones que tienen regalías, quienes tienen la función de orientar a la opinión nacional, a propósito de las acciones que buscan enfrentar la propuesta de centralización de su manejo. En mi criterio si bien  es cierto que eso es lo que prepara nuestra “clase política”, es equivocado considerar que se va a producir un cambio radical en la reforma propuesta, pues en el fondo lo que va a ocurrir es que en Colombia como en otros sectores: “En el sector minero todo cambia para que todo siga igual…[2]”, porque sí bien se proponen aspectos importantes como el ahorro y la inversión en ciencia y tecnología, la modificación “profunda” radica en cambiar el esquema actual del manejo, pasando de dos tipos de compensación (directa e indirecta) a un sistema de bolsa común con predominio central en la administración de las regalías, pero manteniendo el modelo de inversión tan criticado. En síntesis, se reduce la participación  de las regiones, se concentra su manejo pero se mantiene el estilo de gasto.

Mirando con más detalle, puede concluirse que el objetivo de la iniciativa y su negativo efecto sobre las entidades productoras y portuarias es la  centralización del manejo de los recursos y la pérdida del derecho constitucional a participar de los mismos, reemplazado por la calidad de  beneficiarios,  equiparando a las entidades territoriales con los nuevos receptores y dejando a la libre voluntad del gobierno de turno para que  mediante ley propuesta al Congreso determine la cantidad y uso de las mismas. Así lo reconoce el exdirector del Departamento Nacional  de Planeación Armando Montenegro*. Esta situación baja del curubito de la mesa del ponqué a éstas entidades, disminuye su participación y realiza el sueño de que el  manejo de buena parte de las regalías pase al gobierno central, pero como ya se indicó anteriormente,  sin inscribir para nada ese manejo en un marco de exigencia de eficiencia y equidad.

La eliminación del Fondo Nacional de Regalías, la creación de los Fondos de Ahorro y Estabilización y del Fondo de Competitividad Regional subdividido este último - Fondo de Compensación Regional y el Fondo Desarrollo Regional  - y la decisión de dejar un 10% de las regalías para ciencia tecnología e innovación, son  medidas que simplemente amplían  el abanico de comensales. De cuatro entidades participantes de los cuales una (FNR), representaba al gobierno nacional se pasaría gracias a la reforma a ocho, de los cuales cinco representarán los intereses del centro: es decir más receptores del orden nacional y menos regionales, por supuesto con menores recursos para éstos últimos.

La medida es lesiva para los intereses de las entidades productoras porque disminuirá su participación en la torta de las regalías; pero el proyecto de acto legislativo mantiene el esquema actual de inversión lo cual  sugiere que se debe cuestionar la idea subyacente de que el manejo regional es ineficiente lo que justificaría una mayor equidad y compensación con otras regiones. En ningún aparte del articulado se trata este aspecto, es falso el interés de los ministros del área económica de este y el anterior gobierno por hacer más eficaz y eficiente la inversión ante la reiterativa queja de su dispersión. Según el ministro de Hacienda[3]:

“Hoy tenemos un sistema chichigüero, que llama a los demonios, por ejemplo, $1.000 millones para 100 proyectos, eso es difícil de controlar. Se busca que se hagan obras importantes, estratégicas, donde participen varios municipios y departamentos, con transparencia, que participen el Gobierno central, la academia, alcaldes y gobernadores”

Por su parte el ministro de Minas y Energía sobre el mismo tema dijo lo siguiente[4]:

“Buscamos que no se atomicen esos dineros de las regalías, sino que se destinen a proyectos y no una suerte de ‘proyecticos’ que no tienen un verdadero impacto en los municipios o departamentos”,

Ciertamente la atomización de los recursos es una de las causas principales de la malversación del gasto con regalías y por ello es  paradójico que quienes lo tienen claro desde el gobierno ahora nos propongan retomando las palabras de los Ministros más de lo mismo, un “sistema chichiguero” de “proyectitos” o ¿de qué otra manera puede entenderse la propuesta de  disponer de cinco fondos para “financiar proyectos regionales de desarrollo económico, social y de infraestructura, inversiones en ciencia, tecnología e innovación, ahorro pensional territorial y para la generación de ahorro público” [5]

Que tal  la coherencia del gobierno y sus ministros: para conjurar la atomización proponen una mayor dispersión de la inversión, en nombre de la equidad regional centralizan sin preocupación alguna por la garantía de acceso  por parte de las regiones a los recursos.  Luego, ¿Dónde está la equidad? ¿ha sido acaso equitativo el desempeño del FNR?. ¿lo serán los nuevos fondos?. El doctor Francisco Gutiérrez Sanín en un acertado análisis de lo que ha ocurrido con el arreglo institucional actual  de las regalías manifiesta que:

 “los diseños institucionales que finalmente se adoptaron en el país le dieron el manejo de esas rentas a los eslabones más débiles del Estado. El resultado concreto de esto es que un país como el nuestro —de desarrollo medio bajo—, desesperadamente necesitado de capital y de inversión social, ha dilapidado de la manera más aterradora una cantidad enorme de recursos. El balance de lo malgastado (intuyo que todavía más por ineficiencia que por corrupción) está aún por hacerse” [6].

En este contexto es importante señalar que una alternativa es construir institucionalidad y que fue equivocada la estrategia regional de rechazo a la  propuesta del pasado gobierno nacional sobre ahorro con regalías, puesto que en ella hubo al menos un pequeño espacio de concertación o discusión previa y de pasar del modelo FAEP 1995, el cual inspira el actual, la deliberación permitió que los desahorros contemplados en el proyecto inicial fueran forzosos en determinado tiempo y no atados al escenario macroeconómico. Seguramente su nacimiento hubiera dotado de un nuevo desarrollo institucional a las regiones productoras como el Meta y hubiera postergado el anhelo centralizador de Bogotá.

Pesó más la resistencia regional, las conveniencias del momento y la ausencia de estudio sobre el tema. Dominados por una emotiva defensa regional nuestros líderes y gobernantes perdieron la perspectiva y olvidaron que en nuestro país a la comarca no le sirve ni siquiera hacer concesiones y ceder ante el poder central. De nada le sirvió al Meta cofinanciar de proyectos de carácter nacional como la doble calzada Bogotá Villavicencio pues el estilo arrollador del centro y el desaforado crecimiento de su gasto no le permiten respetar límites.

Para resumir lo planteado en  esta primera mirada a la propuesta gubernamental debo decir que aún inspirada en una serie de buenas intenciones, en el fondo  oculta el autoritarismo centralista y el estilo conservador de gobierno: en el discurso la preocupación constante por las regiones, por su desarrollo, su crecimiento y su competitividad en todos los órdenes, pero en las decisiones, más responsabilidades, menos recursos y sobre todo menos autonomía para decidir qué hacer  con ellos.  Muy acuciosos en la nación para redistribuir recursos  en nombre de la equidad y  castigar a las regiones con el argumento de la inmadurez y el despilfarro, pero bastante parcos para analizar su propio gasto y sus deslices con el presupuesto. La realidad reciente plagada de escándalos y de indelicadezas con los recursos públicos manejados por la nación socava su autoridad  y pone en entredicho la tan sonada capacidad técnica.

 Al leer los argumentos que respaldan lo que en las regiones se siente como un zarpazo a los recursos de regalías, queda claro que el ahorro proyectado se hace para evitar un posible endeudamiento por efecto de mayores ingresos que luego no pueda pagar el Estado; sin embargo no hay evidencia empírica  sobre esta situación para el nivel regional.  En su afán de justificar lo injustificable la nación incluso pone en duda el impacto ambiental negativo generado por la industria minera en las zonas de explotación, refiriéndose al mismo como “algún daño ambiental”; los análisis que sustentan la proyección minera y particularmente la petrolera, parten de escenarios que el Gobierno mismo sabe dudosos.  Cabe preguntarse  por qué se castiga al Meta, si todos los escenarios de producción e ingresos del sector son tan conservadores y tienen un alto margen de error.

Lo claro es que ante la renuencia central a reconocer el desorden del gobierno anterior en el gasto, las regiones deben aportar la cuota de sacrificio, como en el pasado reciente aportaron cuantiosos esfuerzos políticos para el triunfo  en las urnas del actual presidente, en un amplio contrasentido de lo que ha sido por lo menos en el papel la costumbre política nacional de ayudar a las regiones que han apoyado los proyectos electorales a la presidencia. Al parecer el gobierno de la Prosperidad Democrática no solo no les da a las regiones sino que les arrebata recursos fundamentales para impulsar su desarrollo.

También en el proceso de ambientación de la reforma el gobierno la justifica  en comparaciones con otros países cuando las condiciones son tan disímiles. Bastante grotesco e irritante resulta también la manipulación de cifras para  comparar las realidades de los departamentos y municipios receptores de regalías con el resto del país, construyendo  clasificaciones imposibles, descontextualizadas y que no resisten un análisis juicioso.  Por si fuera poco,  cuando se refieren al mal uso de las regalías omiten la discusión sobre el inadecuado sistema de vigilancia que existe, implementado bajo responsabilidad de la nación: el fracaso de las interventorías pagadas también  con cargo a recursos de regalías es rotundo, se dedicaron a recoger titulares de prensa como aquel que cita al fiscal y que convierte a las regiones en cualquier Nigeria.  

Será que esta posición de gobierno  y estos argumentos son serios? No se tratará más bien del interés de unos políticos en Bogotá muy bien disfrazados de intelectuales y con buenas intenciones queriendo desbancar a los políticos de las regiones en el manejo de las regalías?. No bastarán las movilizaciones con tapas y pitos, ni las marchas con pancartas  y arengas regionalistas para exigir una participación decorosa en la torta, si estas manifestaciones no se acompañan de una contrapropuesta, un nuevo diseño institucional que fortalezca las regiones, pero al parecer en el Meta como el departamento más afectado por la reforma por ahora nadie quiere liderar. 

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[1] Maria Elvira Bonilla lágrimas de cocodrilo El Espectador 6 de septiembre de 2010

[2] Maria Victoria Duque López  la rueda suelta de la minería en www.razonpublica.com especial minería en Colombia

*Columna de El Espectador 5 de septiembre de 2010 La Pugna Regional

[3] Entrevista al ministro Juan Carlos Echeverry El Espectador 8 de agosto de 2010

[4] Entrevista al ministro Carlos Rodado Noriega. El País 12 de agosto de 2010

[5] Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Ministerio de Minas y Energía Proyecto de Acto Legislativo

[6] El Espectador 27 de agosto de 2010. Atención a la Prosa.

QUE SE HACE CON LAS REGALIAS

Autor: POR JAIME DIAZ USAQUEN jdiazusaquen@yahoo.es

        ¿ QUÉ SE HACE CON  LAS REGALIAS ?

“No discuto que haya existido malos manejos y malos ejemplos de inversión de regalías, pero cuando un corrupto decide robarse la plata lo hace de cualquier fuente y no exclusivamente de éstas. Si la solución para eliminar la corrupción  es llevárselas entonces que también lo hagan  con el sistema general de participaciones o las transferencias ”[1] Darío Vásquez Sánchez Gobernador del Meta

Sensatas estas palabras viniendo del primer mandatario del departamento con más producción de petróleo del país y receptor en la última década de importantes ingresos de las regalías, porque en medio del parroquialismo que ha existido en la controversia en este último mes acerca de la iniciativa de reforma del régimen de éstas, resulta tonto esquivar y no reconocer los malos manejos que se han dado; entre otras cosas porque como se señaló anteriormente, negarlo en medio de un debate mediático como el que se está dando es una acto de suicidio político. El sólo hecho de entrar reconociendo esta situación, desarma a quienes la utilizan como estrategia para amilanar la lucha de los territorios afectados con las medidas propuestas por el gobierno Santos y en cambio sí daría lugar a un debate por las magnitudes de la corrupción en el concierto nacional, del que seguramente al centro no le va nada bien.

Para algunos es una estrategia equivocada, particularmente ese séquito  seudo intelectual de la región que dentro o desde fuera de la administración suele rodear a nuestros políticos y Gobernantes. Pienso que los equivocados son otros,  creer que la idea es oponerse por oponerse en medio de un Estado centralista y presidencialista como el nuestro es un grave error de cálculo que busca huirle al debate  o debates de fondo que considero deben plantearse ahora; por un lado como está quedando claro (incluso antes de presentarse oficialmente la propuesta gubernamental) la reforma es una excusa del centro para conseguir recursos frescos ante el déficit fiscal y la negativa de hacer una reforma tributaria o al gasto central y por otro lado y de mayor trascendencia para las regiones y quienes en ella habitamos es la oportunidad para discutir aspectos como el grado de participación territorial  frente a otros actores de la política petrolera  y la eficacia y eficiencia en el manejo de éstos recursos y poder lograr una nueva institucionalidad que consulte más nuestras necesidades.

Así que si el planteamiento es de la primera autoridad del departamento petrolero de Colombia e integrante del partido gobernante, pues mejor para todos; lo que ocurre es que faltan propuestas y somos profundamente provincianos, sufrimos de lambonería, nos incomoda que digan que existe corrupción en el terruño, preferiríamos que las cosas queden tal cual (el riesgo existe sí el gobierno afecta también a los departamentos productores de la costa)  al punto que grupos de ciudadanos en el Departamento por ejemplo cuestionan a una de las instituciones más importantes de nuestra institucionalidad como la Suprema Corte por haber condenado en un juicio con todas las garantías del caso como debe ser, a un exgobernante regional; parodiando al nóbel García Márquez a estos ciudadan@s les pasa lo que a muchos compatriotas les “indigna la mala imagen del país en el exterior, pero no ….se atreven… a admitir que la realidad es peor” .

Pero la vedad me parecen más importantes las afirmaciones del mandatario local  cuando en la misma entrevista responde a la pregunta de ¿qué hacer para salir de la encrucijada?

“Yo le propondría al gobierno nacional que, como el tema es de desarrollo  y sin llegar al cogobierno concertemos y prioricemos obras para fijar metas que apunten al cumplimiento de proyectos y obras”

Iniciativa en la que se debe profundizar y liderar;  pues es con una contrapropuesta que obligue a abrir el debate y a ser escuchados y no discutiendo exclusivamente lo que el centro desea, no es reaccionando como han hecho otros, defendiéndose con el manido argumento regional  como si fuera suficiente presentar el registro civil en este tipo de debates, o argumentando como los que recientemente en temporada electoral instigaron a los habitantes para que favorecieran el proyecto que hoy es gobierno; de que fueron “asaltados en su buena fe” porque ahora “les cambiaron” el discurso sobre las regalías;  ¡que tal ¡ nuestros políticos ¡ tan inocentes¡.

Ahora bien en el orden de atención que vengo dando al marco institucional de las regalías precisamente las palabras del gobernador; señaladas arriba coinciden  con el tema que me ocupa hoy y es: ¿donde se deben invertir las regalías?, ¿qué se ha dicho y qué se ha propuesto al respecto?, actualmente la normativa exige que los mandatarios locales inviertan en proyectos municipales o departamentales de inversión, lo cual suena lógico y coherente si de lograr el desarrollo y la compensación por la explotación se trata; sin embargo  nuestras entidades territoriales atadas a un pasado de abandono y de poco y débil contacto con el centro, no han logrado obtener estándares de desarrollo como otras regiones a pesar de contar con esta oportunidad de poseer ese recurso adicional y es que la misma normativa exige que buena parte de las regalías mientras no se logren unas metas en sectores sociales como la educación básica, el agua potable, los alcantarillados, la salud y la mortalidad infantil  deben concentrarse en estos y no pueden destinarlas a diseñar y realizar otro tipo de proyectos, en el caso de los municipios como dije en otra oportunidad la situación es muy asfixiante por cuanto allí es menor el margen de diversificación de la inversión; veamos como lo señala la ley:

“ARTÍCULO 14. UTILIZACIÓN POR LOS DEPARTAMENTOS DE LAS PARTICIPACIONES ESTABLECIDAS EN ESTA LEY. Modificado. Ley 756 de 2002. Art. 13º. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los departamentos productores, tendrán la siguiente destinación: Conc.: Ley 619 de 2000.

a) El noventa por ciento (90%), a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios;

b) El cinco por ciento (5%), para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y

c) El cinco por ciento (5%), para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones. Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados. El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.”

En el caso de los municipios es así:

ARTÍCULO 15. UTILIZACIÓN POR LOS MUNICIPIOS DE LAS PARTICIPACIONES ESTABLECIDAS EN ESTA LEY. Modificado. Ley 756 de 2002. Art. 14º. Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente destinación: Conc.: Ley 619 de 2000.

a) El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas (Ley 685 de 2001);

b) El cinco por ciento (5%) para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y

c) El cinco por ciento (5%) para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%), y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la f unción de recaudo y distribución de regalías y compensaciones. Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los anteriores fines. El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a la cobertura mínima.[2]

Como se observa en el caso de los municipios además de ser más alto el porcentaje de inversión es más amplia la gama de inversiones obligatorias, en cambio a los departamentos que perciben regalías por cuenta de todos los municipios  es menor la obligación de la inversión y mayor el margen de inversiones no obligatorias, aun cuando sus funciones constitucionales y legales son sí se me permite el término menos comprometedoras. De otro lado fíjese como la norma termina sometiendo a los entes territoriales a funciones que siempre correspondieron al nivel central y que nunca fue capaz de resolver como el problema de coberturas en salud y educación o de agua y alcantarillados y que la descentralización le trasladó a los municipios y departamentos.

Incluso sí entráramos en detalles observaríamos como  con las reformas que se han hecho a este aspecto de utilización de las regalías en lugar de flexibilizar el gasto y permitir la movilización para sectores como la ciencia, la cultura, la tecnología, la infraestructura o el deporte lo que han hecho es reducir ese margen. En el caso de los Departamentos por ejemplo anteriormente se permitía que el 100% de los recursos fueron para proyectos de inversión salvo  que no se cumplieran las coberturas, entonces se permitía que al menos el 50% fuera para inversión general, para los municipios, también se establecía de la misma manera en el primera condición o sea 100% para proyectos de inversión si se tenían las coberturas que fijara el gobierno nacional, caso contrario se exigía que el  80% fuera para coberturas; en éste último caso a pesar de que se bajó al 75% el restante siempre está sometido que sea para saneamiento ambiental y para los destinados a la construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, exclusivamente.

Adicionalmente el nivel central continua y por obra y gracia de intereses extraños y si se quiere inconstitucionales ordenando la inversión de las regalías en la medida en que la ley 1283 de 2009 exige a las entidades:

 “destinar como mínimo el uno por ciento (1 %) de estos recursos a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF;”

En este orden de ideas las regalías son actualmente para resolver problemas de cobertura sin criterios de eficacia ni eficiencia con un alto contenido de traslado de responsabilidades a las regiones de obligaciones nacionales, entre otras cosas porque se condicionó la inversión en salud con el decreto 416 de 2007 el cual exige afiliación al régimen subsidiado, es una situación que no corresponde a las necesidades del país y mucho menos de las regiones,  por ejemplo es absurdo seguir invirtiendo exclusivamente en  educación básica cuando tenemos jóvenes sin terminar el bachillerato o como ingresar a la Universidad y aunque para el caso de los municipios la ley 1283 permite estas inversiones, sólo son posibles con el escaso margen del 15% de libre destinación porque el 75% restante corresponde a inversión de cobertura. Frente a este aspecto y para dejar aquí estas observaciones también es preciso señalar que el gobierno ha venido aumentando las exigencias en el cumplimiento de las metas de cobertura, basta comparar las establecidas en el decreto 1747 de 1994 con las modificadas por el plan de desarrollo vigente.

Finalmente mañana será el parto y conoceremos la propuesta del gobierno, me aventuro a decir que en el acto legislativo mantendrá el derecho regional pero establecerá la creación de varios fondos, de esta manera la ley cuando se redacte y discuta obligatoriamente tendrá que barajar entre más comensales la torta de las regalías y ahí sí veremos la disminución. Además creo que tampoco habrá una sola alusión de corrupción; luego comentamos este aspecto.

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[1]Llano 7 días numero 1675 del 19 y 20 de Agosto de 2010, pagina 5

[2] Ley 141 de 1994

EL PONQUE DE LAS REGALIAS

POR JAIME DIAZ USAQUEN jdiazusaquen@yahoo.es

EL PONQUE DE LAS REGALÌAS: De la prosperidad democrática al recorte



“El problema no son las regalías, ni la manera o la forma como hoy se distribuyen, el problema grande y estructural en nuestro país es la corrupción, la gran corrupción tanto como de los que ejecutan los recursos públicos como de los que los vigilan y ejercen control sobre ellos y es allí donde esta la vena rota en nuestro país, las ías solo sirven para enriquecer a los funcionarios que pertenecen a ellas, antes de reestructurar las regalías, habría que pensar mas bien como se reestucturan los organismos de control, foco de la gran corrupción”. Comentario por Internet de Carlos Martínez oyente de RCN Radio 8.59 am 12 de agosto de 2010 a la noticia de que el gobierno presentará proyecto de ley que busca redistribuir las regalías.



INTRODUCCIÓN



Cuando faltan escasas horas para que el gobierno presente el mencionado proyecto de reforma a la ley de regalías se siente en el ambiente político regional cierto nerviosismo entre “la clase dirigente”, el diario el Tiempo lo denomina “Inquietud”, particularmente entre quienes tienen responsabilidades de representación en el Congreso, como de quienes ostentan la dirección local, en uno y otro caso (me consta el interés de las parlamentarias del departamento no así de los representantes, seguramente que también) existe la certeza de que la propuesta del gobierno de “la prosperidad democrática“ es para recortar el nivel de participación que tienen los municipios y el departamento en la distribución de las Regalías.



La verdad no les sobran razones y va a ser muy cierto entonces lo que al principio juzgué como precipitado cuando un representante del gobierno departamental afirmó que era necesario hacer un bloque regional para evitar esta disminución (ver Regalías Meta y Regla Fiscal para Colombia). Pero esa inquietud también puede deberse a que son ellos (políticos y gobernantes); precisamente quienes respaldan al gobierno de la Unidad Nacional, el mismo que tal vez el próximo martes 17 de agosto, planteará en el proyecto de ley, que las regiones deben despojarse de parte de su riquezas, regiones que en el programa de campaña son consideradas como parte del “anillo desfavorecido” de Colombia, porque sufren “una inaceptable desigualdad” y a la que por supuesto éstos dirigentes esperaban un trato especial porque así se lo hicieron saber a los ciudadanos en campaña, cuando pregonaban el nombre del Candidato presidencial del partido de la U o que ahora respaldan en el Congreso. Lo cierto es que la intención es cortar la torta en porciones más pequeñas para las entidades productoras, ¿cómo lo hará el gobierno Santos? al parecer y según las palabras del ministro de Minas y Energía con la creación de cuatro fondos: uno de ahorro, otro de proyectos regionales, otro de compensación regional y otro de competitividad, para



“que no se atomicen esos dineros de las regalías, sino que se destinen a proyectos y no una suerte de ‘proyecticos’ que no tienen un verdadero impacto en los municipios o departamentos”



Como el objeto de está reflexión por supuesto no es resolver esta disyuntiva que me imagino deben tener nuestros dirigentes – a lo mejor también otra vez me equivoco - quiero dejar de lado estas preocupaciones y enfatizar en esta cuarta entrega en el tema de la distribución de las regalías, es decir en mostrar de que tamaño es la torta que actualmente le corresponde a los departamentos y municipios.



¿COMO SE REPARTEN LAS REGALÌAS?



En esta oportunidad el punto que al parecer será el eje central de discusión y polémica de la iniciativa presidencial, si nos atenemos a lo expresado también por el Director Nacional de Planeación Doctor Hernando José Gómez y del Ministro de Hacienda Doctor Juan Carlos Echeverry será precisamente el de la asignación de la compensación entre los diferentes actores que tienen derecho a participar de las regalías; es decir el de la distribución. El primero refiriéndose al “espíritu” del proyecto de ley que presentará el gobierno afirmó el 12 de agosto a RCN Radio que era el de:



“hacer una repartición más equitativa y que tengan un mayor impacto regional, con un mayor empoderamiento de las regiones para definir en qué proyectos es necesario invertir”



Por su parte el ministro Juan Carlos Echeverry Garzón en entrevista al diario el Espectador el Domingo 8 de agosto señaló en relación con la pregunta a qué sí reforma a las regalías que se prepara desde su despacho tendría viabilidad política manifestó:



“En el fondo es un principio de equidad con el país, (subrayado mío) no creo que la mayoría del Congreso se vaya a oponer. Es una reforma constitucional, que de aprobarse se implementaría en 2012, es un tema para el futuro que debe quedar bien estructurado” .



Si así es la determinación del gobierno*, de volver a barajar las regalías; examinemos entonces la ley para entender lo que actualmente el modelo considera al respecto; un tanto extensos; pero importantes a la hora de entenderlo resultan los siguientes artículos de la ley 141 de 1994:



“ARTÍCULO 31. DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS DERIVADAS DE LA EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS. Modificado. Ley 756 de 2002. Art. 27. Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 48, 49 y 50 de la presente ley, las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos serán distribuidas así:

TABLA 1

Departamentos productores 47.5%

Municipios o distritos productores 12.5%

Municipios o distritos portuarios 8.0%

Fondo Nacional de Regalías 32.0%

PARÁGRAFO 1o. En caso de que la producción total de un municipio o distrito sea inferior a diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes serán distribuidas así:

TABLA 2

Departamentos productores 52%

Municipios o distritos productores 32%

Municipios o distritos portuarios 8%

Fondo Nacional de Regalías 8%

En caso de que la producción total de un municipio o distrito sea superior a diez mil (10.000) barriles, e inferior a veinte mil (20.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes al excedente sobre los diez mil (10.000) barriles promedio mensual diario, serán distribuidas así:

TABLA 3

Departamentos productores 47.5%

Municipios o distritos productores 25%

Municipios o distritos portuarios 8%

Fondo Nacional de Regalías 19.5%

PARÁGRAFO 2o. Cuando la producción total de hidrocarburos de un municipio o distrito sea superior a veinte mil (20.000) e inferior a cincuenta mil (50.000) barriles promedio mensual diario, las regalías correspondientes a los primeros veinte mil (20.000) barriles serán distribuidas de acuerdo con el parágrafo anterior y el excedente en la forma establecida en la Tabla 1 del mismo.”



Esta distribución escalonada que depende de la producción significa que buena parte de la compensación (regalía) actualmente va para las arcas territoriales, lo cual está dentro de lógica de reparación ambiental y social como manifesté anteriormente y por supuesto económica . Lógica que hoy quiere el gobierno cambiar desconociendo entre otras cosas que ella misma es redistribuitva a todo el territorio nacional como quiera que el Fondo Nacional de Regalías (FNR) recibe buena parte de éstas a través de una participación en este modelo, pero principalmente a través de la imposición a los departamentos y municipios productores de un límite en la repartición, figura contemplada en los artículos 23 y 24 de la ley 756 de 2002 que dicen lo siguiente (negrillas mías):



ARTÍCULO 23. El artículo 49 de la Ley 141 de 1994 quedará así:

Artículo 49. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los departamentos productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 2o. del artículo 14 y en el artículo 31 de la Ley 141 de 1994, se aplicará el siguiente escalonamiento:

Promedio mensual barriles /día Participación sobre su porcentaje de los departamentos

Para los primeros 180.000 barriles 100%

Más de 180.000 y hasta 600.000 barriles 10%

Más de 600.000 barriles 5%

PARÁGRAFO 1o. Cuando la producción sea superior a ciento ochenta mil (180.000) barriles promedio mensual diario, el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la aplicación de este artículo se distribuirá así: sesenta y cinco por ciento (65%) para el Fondo Nacional de Regalías y treinta y cinco por ciento (35%) para ser utilizado de acuerdo con lo establecido en el artículo 54 de la Ley 141 de 1994. De los recursos que por este concepto recibe el Fondo Nacional de Regalías no menos del cinco por ciento (5%) para financiar los proyectos de distritos de riego y el proyecto de electrificación en el departamento de Casanare.

PARÁGRAFO 2o. Los escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991.

ARTÍCULO 24. El artículo 50 de la Ley 141 de 1994 quedará así:

Artículo 50. Límites a las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores. A las participaciones en las regalías y compensaciones provenientes de la explotación de hidrocarburos a favor de los municipios productores, sin perjuicio de lo establecido en el parágrafo 2o. del artículo 14 y en el artículo 31 de la Ley 141 de 1994, se aplicará el siguiente escalonamiento:

Promedio mensual barriles/día Participación sobre su porcentaje de los municipios

Por los primeros 100.000 barriles 100%

Más de 100.000 barriles 10%

PARÁGRAFO 1o. Para la aplicación de los artículos 31, 49 y de la presente ley, un barril de petróleo equivale a cinco mil setecientos pies cúbicos (5.700 pies3) de gas. Para los efectos económicos de los mencionados artículos, cuando se trate de explotación de gas, se tendrá en cuenta lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 16 de la Ley 141 de 1994.

PARÁGRAFO 2o. Cuando la producción sea superior a los cien mil (100.000) barriles promedio mensual diario, el excedente de regalías y compensaciones que resulte de la aplicación de este artículo se distribuirá así: cuarenta por ciento (40%) para el Fondo Nacional de Regalías y sesenta por ciento (60%) para ser utilizado según lo establecido en el artículo 55 de la Ley 141 de 1994.

PARÁGRAFO 3o. Los escalonamientos a que se refiere el presente artículo no se aplicarán a aquellos contratos cuyos campos fueron declarados comerciales antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991".

También extensos estos artículos, pero igualmente trascendentes para el caso que nos ocupa, por cuanto nos dicen que cuando un departamento o municipio productor tienen un determinado tope de producción, 180000 barriles para el primero y 100000 barriles para el segundo, éstos no podrán seguir recibiendo “la tajada” que fija el articulo 27 de la ley 756 modificatorio del 31 de la 141; sino que tendrán que contentarse con un porcentaje del 10% sí la producción oscila entre 180000 y 60000 barriles o de 5% si es superior a 600000 barriles en el caso de los departamentos y de 10% para el caso de los municipios sí supera los 100 barriles. El 90% restante en ambos casos se distribuirán entre FNR y los departamentos y municipios vecinos que nos son productores.



En este punto es importante resaltar que la Participación en el ponque para el Fondo Nacional de Regalías por cuenta de un Departamento como el Meta que según el último reporte del Ministerio de Minas produce más de 350000 barriles diarios es bastante alto (recuérdese como la norma señalada arriba, dice que es del 65% después de 180000 barriles cuando es departamento y 40% cuando es municipio.) esta misma norma ya aplica si nos atenemos a los datos de los medios en el caso de la producción del Municipio de Puerto Gaitán que ya supera los 100000 barriles. Queda claro pues que las regiones productoras en el caso de Casanare, Arauca y Meta aportan también al desarrollo nacional a través del FNR ente del cual vale la pena hacer un análisis de cómo ha sido su manejo; porque en parte creo que la discusión por la concentración de recursos ha desviado la evaluación de este organismo



Ahora bien el problema sí es de repartición de la tajada y no como señalaba el oyente Carlos Martínez, que era exclusivamente de corrupción en los organismos de control y en la administración territorial, tiene razón cuando indica que existe corrupción; pero cabe en el grave problema de generalizar, y cuando se globaliza de esa manera difícilmente se puede resolver el asunto o hacer un análisis que busque soluciones; creo más bien que el problema es estructural y por eso he venido tratando varios de los asuntos del marco institucional actualmente; pero también dejo en claro que la distribución actual es bastante inequitativa no porque concentre las regalías en las entidades territoriales productoras sino porque no atiende las necesidades más importantes de éstas y porque no existen criterios en la inversión de eficiencia, equidad y calidad, generando en el interior de los departamentos mineros verdaderos municipios ricos en medio de la pobreza de otros. Pero obviamente esto se habría podido evitar con una planeación estratégica desde las Gobernaciones que tampoco ha existido, es decir de un lado el modelo actual es inequitativo y de otro la gestión política es ineficaz. Para la próxima ocasión revisaré el aspecto relacionado con la inversión y luego el de control y vigilancia.



Si hoy no se actúa con inteligencia por parte de nuestra “clase dirigente”, el garrotazo para las regiones productoras será bastante fuerte y cuando digo inteligencia me refiero a la necesidad de presentar una propuesta alternativa consensuada y bien estudiada con otros entes territoriales, el gobierno nacional tiene la pelota en este momento y esta semana tal vez la ponga a rodar, la capacidad de dominio sobre la misma no será con iniciativas que busquen soslayar el problema central de distribución e inversión eficaz. Aunque lo primero será tratar de mantener una participación digna en la mesa, es decir que la tajada no la vayan a rebajar tanto que de pronto nos cortemos los dedos cuando nos sentemos al banquete.



Y no es por ser pesimista pero cuando se escuchan voces tan radicales como las que aconsejan al gobierno que:

“No basta ponerle orden al gasto de regalías para que no haya más piscinas de olas. Se trata de eliminar las regalías,(subrayado mío) congelarlas o destinarlas a gastos que de todas maneras se van a hacer. Por ejemplo, si es que sobreviven las regalías regionales, lo cual en sí mismo es un debate útil, pues no hay ninguna razón por la cual haya que malgastar cuantiosos recursos en regiones remotas y poco pobladas por el simple hecho de que el subsuelo es rico, se podría obligar a los departamentos y municipios a dedicar las regalías a cubrir, en primer lugar, sus pasivos, incluyendo el pasivo pensional. No el flujo anual, sino el pasivo total. Lo mismo podría hacer la Nación. ¿Les gustaría a los políticos esta solución?”



Uno pensaría que la pelea está bastante complicada, máxime cuando se anuncia para los próximos días que los órganos de control e investigación presentaran en rueda de prensa los resultados sobre el más reciente escándalo de corrupción en el Meta; las Fiducias, el cual será mediatizado de tal manera que será inútil cualquier intervención parroquial en defensa de las regalías per se. Actitud que francamente y a pesar de preocupaciones legítimas no son suficientes.

¿CUANTAS SON LAS REGALIAS?

INTRODUCCIÓN


Continuando con el propósito de construir una propuesta de carácter regional presento en este tercer documento un análisis del tema relacionado con el monto de regalías que establece actualmente la ley de regalías en el artículo 16 y que  especifica el porcentaje a que tiene derecho el Estado Colombiano y a través de éste las entidades territoriales; en posterior entrega me referiré al mecanismo que regula la distribución entre los entes territoriales y la nación. Así como señalaba en los anteriores documentos que una manera de recortar la participación de las regiones productoras en las regalías es bajar la base de liquidación y que otra manera era con un acto legislativo ; es pertinente conocer el sistema actual que rige la participación del Estado por el derecho a la explotación de hidrocarburos, porque constituye otro espacio desde el cual también cómo lo demostrare adelante se puede limitar como ya ocurrió en el pasado el derecho territorial a participar de ésta “contraprestación económica” .



Así mismo y antes de comenzar quiero señalar en esta ocasión lo contradictoria y oportunista que es nuestra clase dirigente; el actual modelo escalonado de regalía fue creado en el Gobierno del Doctor Andrés Pastrana de la cual hicieron parte el presidente Juan Manuel Santos, el vicepresidente Angelino Garzón, los ministros Juan Camilo Restrepo, Juan Carlos Echeverri y Carlos Rodado Noriega entre otros; en esa época como lo explicaré adelante cambiaron la base liquidación para obtener los “buenos resultados de hoy” el llamado “boom petrolero” y sacrificar al Estado y por supuesto a los municipios y departamentos productores en sus aspiraciones de ingresos y hoy que estamos pasando por “ese gran momento” este mismo “equipo” busca nuevas reformas para reducir o quitárselas a los municipios y departamentos productores para que:



“una sola generación de colombianos no se gaste una riqueza que le pertenece a nuestros hijos, nietos, bisnietos y tataranietos, tanto como a nosotros. Esa regla inter-generacional también es parte del antídoto contra la revaluación anormal de la moneda y la enfermedad holandesa” ;



Loable argumento que en próximas entregas revisaremos; pero que demuestra la doble moral e injusticia frente a las entidades territoriales.



BASE DE LIQUIDACION DE REGALIAS



Las regalías como sabemos corresponden a una parte de los recursos que genera la explotación del recursos natural, ¿cuánto es esa parte?, pues bien, el tamaño actual de ésta, se encuentra contemplado en el artículo 16 de la ley 756 de 2002 modificatorio a su vez del 16 de la ley 141 de 1994 que establecía que las regalías petroleras correspondían a la quinta parte “sobre el valor de la producción en boca o borde de mina o pozo” , este cambio (de la 756) introdujo un escalonamiento para deducir las regalías en Hidrocarburos (propuesto anteriormente con la ley 619 de 2000) de la siguiente manera:



“Establécese como regalía por la explotación de hidrocarburos de propiedad nacional sobre el valor de la producción en boca de pozo, el porcentaje que resulte de aplicar la siguiente escala: (subrayado mío)



Producción diaria promedio mes Porcentaje



• Para una producción igual o menor a 5 KBPD 8%



• Para una producción mayor a 5 KBPD e inferior o igual a 125 KBPD X %

Donde X = 8 + (producción KBPD - 5 KBPD)* (0.10)



• Para una producción mayor a 125 KBPD e inferior o igual a 400 KBPD 20%



• Para una producción mayor a 400 KBPD e inferior o igual a 600 KBPD Y %

Donde Y = 20 + (Producción KBPD - 400 KBPD)* (0.025)



• Para una producción mayor a 600 KBPD 25%



Parágrafo 1°. Para todos los efectos, se entiende por “producción KBPD” la producción diaria promedio mes de un campo, expresada en miles de barriles por día. Para el cálculo de las regalías aplicadas a la explotación de hidrocarburos gaseosos, se aplicará la siguiente equivalencia: Un (1) barril de petróleo equivale a cinco mil setecientos (5.700) pies cúbicos de gas.” Ley 756 de23 de julio 2002 Diario oficial No. 44.878



Este cambio de la proporción de la regalía que pasó del 20% fijo a éste tipo de distribución según la producción, implicó dos situaciones principalmente: Por un lado el escalonamiento garantizó a los empresarios del sector unas mejores condiciones en tanto les redujo la obligación de pagar a la nación una regalía inflexible y contraria a lo fijado en la ley 141 de 1994. En términos del gobierno de la época se buscaba “competitividad en el sector para atraer inversión extranjera” porque la actividad exploratoria había “disminuido ostensiblemente”; por eso la administración Pastrana desde el principio de su mandato buscó este beneficio que quedó contemplado en las leyes 508 de 1999 Plan de Desarrollo 1999-2002 y en el Decreto 955 de 2000 Plan de Inversiones Públicas; normas éstas que fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional; dando paso luego a la formulación de la ley 619 de 2000 para resucitarla recogiendo lo pactado en las normas anteriores; ésta ley que también fue declarada inconstitucional fue la que dio paso a la actualmente vigente 756 de 2002 y contemplaba como las normas mencionadas arriba un escalonamiento incluso más drástico puesto que fijaba la base de liquidación para el cálculo de la regalía en el 5%.



La flexibilización o escalonamiento que acabó con el “rígido” 20% de la ley 141 de 1994 buscaba aumentar “las metas en materias de inversión, reservas y producción”; Pero al mismo tiempo significó y como segunda situación característica del escalonamiento; que el Estado renunciara a obtener una mejor participación de las regalías y en términos concretos la nación y los entes territoriales productores, al menos teóricamente y posteriormente en la realidad vieron disminuidos sus ingresos ya que el monto de las regalías técnicamente fue inferior. Todo esto con el fin último de “garantizar” la presencia de capital internacional en la exploración y explotación, veamos pues como era el argumento de la época:



“el Ejecutivo y el Congreso de la República han identificado claramente la necesidad de flexibilizar la tarifa de las regalías, con el fin de lograr las metas en materia de inversiones, reservas y producción, metas que de no cumplirse le ocasionarían al país graves impactos en su macroeconomía”



Por eso es bien paradójico que sea justamente como lo advertí al principio que en el gobierno del presidente Santos y el ministro Echeverri que conocen de primera mano y principalmente éste ultimo, el sacrificio al que fueron sometidas las entidades territoriales en aras de garantizar el bienestar de la nación (cuando había problemas de reservas y exploración), sean otra vez sometidas a un nuevo esfuerzo cuando supuestamente estamos en plena bonanza y se ha mejorado las perspectivas de las reservas y ellas han sido y no el gobierno central quienes a la hora de ajustes fiscales mejores resultados han demostrado. (ver Regla Fiscal para Colombia ) Pero sobre todo porque el gobierno entrante reconoce que:





“Colombia sufre de una inequidad regional inaceptable, en la cual las regiones del Caribe, del Pacífico, de la frontera con Ecuador, de la Amazonía, la Orinoquía, y las fronterizas con Venezuela, constituyen un “anillo desfavorecido”. Con base en una propuesta elaborada por las fuerzas vivas de la región Caribe, crearemos un Fondo de Compensación, que ayude a estas regiones a alcanzar a las del centro del país”



Reconocimiento que de nada nos sirve si lo que se busca es disminuir la participación en las regalías de una región que como la Orinoquia puede mejorar en equidad con una eficaz inversión de estos recursos y no quitárselos para resolver el problema de la inequidad regional a nivel nacional con un fondo de compensación ( sobre esta cuenta volveré en otro articulo para compararla con la eficiencia del actual Fondo Nacional de Regalías FNR con el cual se podría transformar en ese fondo regional que proponen los caribeños)



Volviendo al tema central que me ocupa sobre la base de liquidación, considero hoy 7 de agosto día de la posesión del nuevo mandatario y sin haberse hecho pública aún la propuesta que también hay que estar atentos en este aspecto porque aunque no se anuncian en los medios cambios en este aspecto y por el contrario el gobierno afirma que:



“En nuestro subsuelo está el petróleo y el gas que necesitamos para crecer y

generar empleo. Vamos a mantener todos los beneficios (subrayado mío) para que la inversión siga buscando y encontrando estos recursos, y tener así la tranquilidad de que nuestra propia energía dinamice nuestro desarrollo” .



Lo cual significa que la base de liquidación no se modificaría al menos para ampliarla y subirla del 8%; pero sí podría pensarse que podrían bajarla al 5% como lo hizo el Gobierno de Pastrana del cual como ya vimos desde el Presidente nuevo y varios integrantes de su gabinete hicieron parte y podrían intentarlo para ganar más “confianza inversionista” obviamente en desmedro de los intereses nacionales y regionales y reitero con la preocupación de atraer aún más el capital privado internacional.





Esa actitud soberbia del centralismo que se expresa así; puede tener explicación en el exceso de esperanza por parte del ministro Echeverri que “confía en una bonanza petrolera a la vuelta de la esquina que duplicará la producción, que hoy se acerca a los 780.000 barriles diarios de crudo” según expresa el doctor Salomón Kalmanovitz luego de hacer un balance de las cifras sobre perspectivas petroleras y de carbón y de haber consultado al director de altos estudios minero-energéticos de la UIS. En términos del director del Programa de Economía de la Universidad Jorge Tadeo Lozano y excodirector del Banco de la República:

“habrá un aumento moderado de la producción minero-petrolera y el país no capturará una enorme renta que lo descargue de pagar impuestos, que fue la razón para que Santos dijera que no se necesitaba reforma tributaria. Encubría, de esta manera, el hecho de que el déficit fiscal es insostenible si no se recaudan recursos sanos. ¿Cómo se propone lograr estos recursos el nuevo gobierno? Por el momento, se ha anunciado una reforma constitucional a las regalías para quitárselas a los municipios y departamentos que las han despilfarrado lastimosamente y para que contribuyan a financiar el hueco fiscal del gobierno central”





Situación esta que a la región y sus dirigentes debe llamarles la atención, porque de no ser cierta esa bonanza como parece desprenderse del análisis del profesor Salomón Kalmanovitz, se estaría fraguando de verdad y con engaños un despojo a las regiones productoras en aras de resolver el hueco fiscal que deja el gobierno Uribe y como forma de evadir una reforma tributaria. Cualquier intento de cambios en este aspecto de porcentaje de regalía debería estar sustentado entonces en estudios sobre cálculos y producción, pero particularmente buscando que los sacrificados en esta ocasión no sean los entes territoriales y la nación sino el sector privado ahora en los tiempos en que se exalta la responsabilidad social empresarial.

REFORMA SÍ PARA MEJORAR EL USO DE LAS REGALIAS EN LAS REGIONES

INTRODUCCIÓN


Ante la anunciada propuesta de reforma a la ley de regalías y la poca claridad que existe sobre la misma dado que los equipos del anterior como del nuevo gobierno aún no han presentado la iniciativa ante el congreso para iniciar su tramite legislativo y no se conoce el proyecto específico, me permito presentar unas observaciones a tener en cuenta frente a los diversos aspectos que en mi criterio se podrían y deberían modificar, lo mismo que aquellos que considero deben continuar si realmente se quiere mejorar la gestión con estos recursos. Cómo advertí en el anterior documento base de la propuesta que expongo aquí:

“es necesario propiciar una discusión amplia con la participación de diferentes estamentos que permita consolidar una propuesta de carácter regional que defienda los intereses locales al momento de iniciar los debates en el Congreso”. Ajuste Fiscal y Regalías en el Meta Jaime Díaz Usaquén



El propósito entonces de este documento es contribuir a la formulación de dicha propuesta, por lo tanto es apenas el principio de lo que una deliberación amplia, democrática y sincera; sin ningún tipo de manipulaciones, sesgos o intereses particulares permita construir. Quiero igualmente hacer un llamado de atención y alertar al Comité Cívico sobre dos tendencias que seguramente a lo largo de las discusiones se presentarán y pueden desviar la atención en la discusión de tal manera que una propuesta regional seria termine siendo un simple saludo a la bandera y justifique cualquier cambio drástico o inocuo.



Algunos actores regionales hacen parte de esas tendencias porque por un lado están presos o mejor atados al pasado y presente político de las administraciones locales y en segundo lugar porque desconocen a fondo las implicaciones del arreglo institucional de las regalías por eso se conformarían con un maquillaje y ahorro “pequeño” como ya algunos lo han manifestado; esas tendencias son:

1) La primera es aquella que se manifiesta contraria a reconocer que a existido un mal manejo de las regalías o por la menos falta de eficacia y eficiencia y entonces se presenta con una actitud reaccionaria frente a cualquier iniciativa y utilizan la estrategia de “ver la paja en el ojo ajeno y no la viga en el propio”, equivocadamente sin proponer se dedica a criticar a quien proyecta cambios sin estudiarlos a fondo y puede insinuar que en otros lugares también se cometen “pecados” con los recursos públicos. De esta manera evitan el debate y la controversia sin establecer alternativas que puedan mejorar en este caso el uso de las regalías; seguramente también con el fin de no ser cuestionados por ser parte, haberse beneficiado o haber apoyado proyectos políticos bastante controvertidos por su gestión. Pecan de una gran ingenuidad porque por un lado desconocen la capacidad mediática y arrolladora del gobierno y de los intereses de otras regiones y por otra parte la incapacidad de nuestros parlamentarios para liderar y sostener debates en el congreso, la academia y los medios no ayudaría mucho en caso de intentar sostener este tipo de estrategias.



2) La segunda tendencia a tener en cuenta es aquella actitud mezquina, pobretona y provincial que se conformaría con que las modificaciones al régimen legal fueran superfluas de tal manera que no afectaran el actual sistema de manejo de estos recursos ni tuviera mayor impacto en la manera como se invierten y se distribuyen, incluso se conformarían con el nombramiento de ciudadanos de la región en cargos burocráticos como una manera de compensar ahí si, una medida drástica en relación con las regalías; creo que las típicas expresiones de esta corriente son aquellas que dicen hablar en nombre de los habitantes del Meta y apoyan al mismo tiempo “un ahorro pequeño” de éstas, cómo también la que exige participación burocrática en el sector de los hidrocarburos. Al Igual que la anterior concepción esta evita dar la discusión de fondo en el tema, es decir y lo reitero nuevamente la eficacia y la eficiencia de su manejo y creo que debe ser esa la bandera de un frente común de todos los actores regionales si de verdad dicen ser expresión de los nobles intereses locales. Con estas aclaraciones me permito poner a consideración del Comité Cívico estos planteamientos para que se empiecen a socializar antes de conocer la propuesta específica y empezar a abordarla:



LA CONSTITUCION Y LAS REGALIAS:



La carta superior establece la titularidad de los recursos naturales no renovables en el Estado (artículo 332) y define que las entidades territoriales donde estos se exploten tendrán derecho a participar de la contraprestación económica (regalía), de igual forma con los recursos de esta contraprestación que no se entreguen a estas entidades y a los puertos marítimos y fluviales ordena la creación del Fondo Nacional de Regalías FNR con destino a todas las entidades territoriales del país (artículos 360 y 361). Frente a esté ordenamiento constitucional la perspectiva regional debe ser la de mantener el derecho a la participación de las entidades territoriales y evitar a toda costa que éste se vea menguado ya que como afirma el Ministro nombrado en Hacienda Juan Carlos Echeverri y principal ideólogo de la reforma:



“hay que cambiarle la gobernabilidad a esas regalías y esparcirlas en todo el territorio nacional y no sólo focalizarlas en ciertos sitios,(subrayado mío) además de darle un enfoque regional a ciertos proyectos que se necesitan para que el país crezca”(La república 26 de Junio de 2010).



Esta propuesta que ignora de manera soterrada la contribución de las regiones productoras al resto del país a través del Fondo Nacional de Regalías, (el nuevo ministro conoce muy bien el régimen de las regalías como quiera que fue Director del Departamento Nacional de Planeación y como académico hizo parte del reciente estudio “El Petróleo en Colombia: Historia, Regulación e Impacto Económico” Serie documentos CEDE, 2009-10 de la Universidad de los Andes). Implicaría ni más ni menos que un acto legislativo y suprimir ese derecho a participar de las regalías por parte de las entidades productoras como nuestros municipios y departamentos; El constituyente lo estableció así y no fue por un capricho de favorecer a las regiones sino porque el proceso de explotación minera genera un alto impacto en los sitios donde se realiza, el plan de acción en biodiversidad de la cuenca del Orinoco advierte al respecto:

“Produce impactos relacionados con la destrucción de las selvas de las regiones donde se llevan a cabo, a causa de los procesos de colonización que conlleva este desarrollo industrial; la contaminación de aguas dulces; la colonización y destrucción de los bosques, desecación de humedales, destrucción completa de ecosistemas base del sustento de poblaciones campesinas e indígenas, hasta la extinción de algunas etnias, y destrucción de grandes ciénagas y humedales.

Una dinámica particular del conflicto armado relacionada con este sector, ha sido la voladura de oleoductos, con impactos como la erosión del suelo por afectación directa de derrames de petróleo, con efectos tóxicos sobre microorganismos y fauna, en especial peces y aves, impidiendo el consumo humano; la pérdida de la capa vegetal, daño a las cosecha y pastos, reducción de la penetración de la luz en el agua de los ríos e intoxicación de los organismos acuáticos que entran en contacto con el petróleo. Los recursos pesqueros se ven reducidos, y se pueden presentar síntomas sobre la salud humana en caso de que se ingiera peces contaminados con petróleo, ya que algunos hidrocarburos contienen sustancias tóxicas cancerígenas.

En su conjunto, todas estas actividades generan contaminación de suelos. Los plaguicidas (organoclorados, organofosforados), empleados para combatir diferentes tipos de plagas (hongos, insectos, malezas) en cultivos agrícolas, inciden de modo directo, por escorrentía e infiltración. El principal efecto de este tipo de contaminación recae sobre la diversidad edáfica (hongos, bacterias, nemátodos, anélidos, artrópo- dos, etc.) que son los encargados de la degradación orgánica. Con la impactación negativa de los suelos, su productividad se hace menor y se requiere el uso de fertilizantes, lo que genera un círculo vicioso de aporte de químicos externos y reducción del potencial del suelo, como ocurre con algunos cultivos de arroz en el Meta.

El efecto principal de la contaminación en los suelos se presenta sobre la diversidad edáfica (hongos, bacterias, nemátodos, anélidos, artrópodos, etc.), que son los directamente responsables de la degradación orgánica. Al verse impactado negativamente el suelo se produce una disminución en la productividad de éste, provocando que cada vez sea necesaria la aplicación de mayor cantidad de fertilizantes, lo que en definitiva se convierte en un círculo vicioso, que termina con el virtual desgaste de la productividad agrícola de los terrenos afectados, fenómeno que se sucede en la cuenca del río Meta, especialmente en las áreas donde se cultiva arroz” Correa, H. D, S.L. Ruiz y Arévalo, L.M. (eds) 2006 Plan de acción en biodiversidad de la cuenca del Orinoco – Colombia /2005-2015 – propuesta Técnica Bogotá D.C.:Corporinoquia, Cormacarena, IAVH, Unitrópico, Fundación Omacha; Fundación Horizonte Verde, Universidad Javeriana, Unillanos, WWF-Colombia, GTZ-Colombia, Bogotá, D,C.273 p.



Y yo agregaría que actualmente otro impacto de carácter armado y de paraestado tiene que ver con la presencia y actuación ya no sólo de guerrillas sino de grupos paramilitares y mafiosos no sólo de narcotráfico sino de lo que desde hace varios años se dice en los corrillos de Villavicencio “los carteles de la contratación”, que ven en la producción minera una fuente de recursos para financiar sus operaciones y establecer y fortalecer su proyecto militar, mafioso o económico, el investigador José Jairo González refiriéndose a las rencillas y acuerdos entre paramilitares de la región explica que estos se dieron no sólo en reparticiones de tierras; sino:



“también en el acceso a las áreas de cultivos de hoja de coca y tráfico de drogas, por un lado, y al control sobre las fuentes de financiación provenientes de la extorsión, y, sobre todo, de los recursos públicos locales y regionales, principalmente los provenientes de las regalías petroleras,(subrayado mío) por el otro. Tierra, cultivos ilícitos, extorsión y renta petrolera explican el porqué de la disputa armada entre facciones paramilitares de los Llanos Orientales.” Parapolítica, la ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos. Corporación Nuevo Arco Iris 2007





Un cambio radical como el que propone el ministro implicaría entonces amputar a las regiones petroleras y convertirlas en inviables; pero sobre todo dejarlas desprotegidas y al vaivén de los agentes petroleros y otros actores ilegales establecidos y todas las consecuencias que genera esta industria, (no he tocado el tema del impacto en las vías, principalmente de la ciudad más importante del Meta, Villavicencio para no extenderme) Además del caos social inmediato que se generaría ya que el actual modelo es bastante paternalista, no me imagino como se podrían financiar los niños que actualmente van a estudiar gracias al pago de sus derechos académicos por parte de la gobernación y los municipios productores, o como se atendería en salud todas las personas que actualmente están siendo subsidiadas y que fácilmente pueden llegar a ser doscientas mil; o ¿qué sería de los proyectos de infraestructura que ya están planeados y que se proyectaron para varias vigencias?



En la próximas semanas intentaré abordar los aspectos de base de liquidación, inversión, distribución, control y Fondo de Ahorro con rentas petroleras que constituyen el entramado del arreglo institucional de las regalías y por donde se podría realizar otra reforma fuerte y lesiva a la región; por ejemplo frente a lo del Fondo hay por lo menos dos propuestas una la del senador Armando Benedetti y seguramente de la bancada de la costa que quiere que se constituya un Fondo de Compensación Regional con las regalías y otra que es revivir un Fondo de Ahorro que es muy distinta; sin embargo este nuevo FAEP que aplicaría principalmente a nuestro departamento por ser el mayor productor petrolero tendría una variante con la cual hay que estar bastante atento ya que el Ministro Echeverri anuncia que una parte sería para pagar deuda http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/ARTICULO-WEB-

AJUSTE FISCAL Y REGALIAS EN EL META

La necesaria propuesta de ajuste fiscal que presentó el gobierno que se va y que no hizo durante su administración fue presentada a través del informe de la comisión asesora interinstitucional conocido como regla fiscal para Colombia RFC. La iniciativa es avalada por el gobierno entrante y se presenta principalmente por el hecho de que en el país se presenta una gran producción petrolera anticipando los estimativos tanto de explotación como de reservas; además de otros prósperos sectores mineros como el carbón y el oro. La RFC busca el “uso apropiado a los ingresos extraordinarios” que resultarán de estos proyectos y particularmente el del boom del oro negro.



Por eso y teniendo en cuenta la importancia que el departamento del Meta actualmente representa en la producción petrolera del país con cerca del 42% del total; es necesario propiciar una discusión amplia con la participación de diferentes estamentos que permita consolidar una propuesta de carácter regional que defienda los intereses locales al momento de iniciar los debates en el Congreso de la Republica porque se anuncia desde ya “una profunda reforma a la ley de regalías” debido a que su aumento “exige una correcta administración” y porque el modelo actual es profundamente “inequitativo” y bastante rentable para las finanzas locales.



Frente a esta realidad de regla fiscal y boom petrolero las primeras manifestaciones de los políticos de la comarca fueron por un lado la de tomar partido sin aportar elementos de discusión (uno de ellos hablando a nombre de los habitantes del Meta dijo que la propuesta de un fondo de ahorro con una “pequeña parte” de las regalías era compartida por todos) otro en campaña dijo que lo importante era conseguir participación en la junta directiva de Ecopetrol y la prensa registra que la administración departamental lidera un bloque para impedir “el recorte”.



Como lo concreto es que la propuesta no ha sido publicada aún (el documento se presentará el próximo 20 de julio) resulta insólito e irresponsable que ya se hable de porcentajes, recortes o exigencias de cargos burocráticos, sobre algo que no se conoce. Al respecto considero necesario hacer algunas reflexiones y preguntas que contribuyan a perfilar una iniciativa desde una perspectiva territorial y que surgen a partir de la revisión del documento RFC y de los anteriores intentos por crear un ahorro con las regalías:



1- Lo primero que se debe reconocer antes de andar prevenidos y con argumentos de poco vigor y provinciales es que se debe reflexionar por el incorrecto manejo de estos recursos, a pesar de lo voluminosas que han sido particularmente durante los últimos 8 años los escándalos por corrupción son una realidad inocultable y dolorosa hasta el punto que tres exgobernadores están siendo investigados por malos manejos, existen ordenes de captura, encarcelados y si se quiere hasta cuerpos en el cementerio sin que los resultados hayan permitido mejorar las condiciones de vida de los pobladores del Meta

2- El escenario se debe aprovechar justamente para discutir por la eficacia, la equidad y la eficiencia en la inversión. El modelo actual realmente está desactualizado y es altamente inconveniente por su inflexibilidad, permisividad a la corrupción y poco impacto.

3- Las entidades territoriales en los tres últimos lustros han equilibrado y saneado sus finanzas al mismo tiempo que el marco institucional les restringe el crecimiento del gasto; mientras que el gobierno nacional presenta un endeudamiento alto que constituye cerca del 87% de la deuda pública total.

4- La propuesta busca “estabilizar la deuda publica en el mediano plazo” y el resurgimiento del fondo de ahorro y estabilización petrolera se constituye en uno de sus mecanismos ideales. Es decir garantizar parte del equilibrio macroeconómico de la nación a partir del ahorro forzoso de ingresos regionales como las regalías; el centro se endeuda y las regiones pagan. Entonces ¿porqué se afirma que la cobertura será del gobierno nacional exclusivamente?.

5- ¿Si es cierto que el gobierno central recibe presiones por parte de las entidades territoriales frente al gasto de su presupuesto?. entonces la RFC se puede entender ¿como un cobro de cuentas en aras del orden macroeconómico?.

6- ¿No sería mejor revisar de una vez por todas las funciones del orden territorial y dar paso al aplazado reordenamiento. En mi criterio en casos como el del Meta y de de otros departamentos mineros que reciben cuantiosos ingresos por concepto de regalías el arreglo institucional es bastante flexible y poco exigente para los departamentos mientras es asfixiante e inflexible para los municipios. Es decir entidades con pocas responsabilidades y muchos recursos para invertir frente a entidades con muchas responsabilidades y pocos recursos.

7- Sí el desequilibrio fiscal es producto del desbordamiento del gobierno nacional ¿el ahorro que se busca también implica ahorro del fondo nacional de regalías (regalías indirectas)?. ¿Cómo pretende el nuevo gobierno ahorrar si ha dicho que un 10% de las regalías indirectas son para educación y tecnología?

8- El ahorro en épocas de bonanza es necesario, eso no se discute lo importante es revisar las condiciones en que se pacten y la participación de las entidades territoriales en su administración. Se puede establecer un escalonamiento en el ahorro; no todos deben ahorrar igual y además se debe contemplar de acuerdo con las perspectivas de producción que otras no lo hagan, para estos es necesario un estudio previo. En todo caso la incapacidad de nuestros gobernantes y su amplia seducción por el cemento, la arena y la varilla que contrasta con su negación para la inversión en ciencia, tecnología e investigación y cultura exige en casos como los de entidades con cuantiosos ingresos que el ahorro además de ser forzoso sea bastante importante, en el futuro las próximas generaciones y administradores tendrán mejores criterios de inversión.

9- Si se pretende bajar la participación de las regiones productoras en las regalías vía reducción de la base de liquidación como ocurrió con la ley 141 de 1994 o nuevo escalonamiento o lo que es peor vía ingresos (como en el intento anterior) el objetivo no es corregir la mala administración de estos recursos; sino simplemente resolver un problema macro; porqué no pensar entonces que en lugar de bajar la base de liquidación se suba para que la participación del gobierno nacional aumente, esto implicaría que el sector privado también aporta.

10- Ahora bien resumiendo considero que para enfrentar el mal uso, es necesario revisar al menos los siguientes aspectos:

• Sectores sociales a invertir, ¿es justo invertir en subsidios de salud con un sistema corrupto y lleno de tramitadores por que no mejor volver al la demanda.

• Porcentajes de obligatoria inversión, el 60% para los departamentos y 75% para los municipios ha demostrado que no ha resuelto los problemas sectoriales, porque no mejor obligar a los departamentos y municipios para que en cuatro años de administración inviertan todo en dos o tres sectores exclusivamente, se priorice el gasto y se vean resultados y luego una junta de técnica con participación territorial decida que hacer para el siguiente periodo.

• Distribución y participación según escalonamiento. La ley 141 bajó la participación de la entidades territoriales en las regalías, que antes eran del 20% luego se escalonaron, a pesar de esto, unos pocos municipios dentro de los departamentos se convirtieron en verdaderos ricos en medio de municipios con extrema pobreza. Esto indica que es necesario revisar la participación y permitir el escalonamiento al interior de los departamentos entre los municipios y a partir de bajar el calculo de producción. Evitar al interior de los departamentos la creación de pequeños Kuwait o municipios que ya no saben que hacer con los recursos

• Porcentajes de cobertura mínimas, este aspecto está relacionado con el de inversión sectorial, se hacen exigencias que incluso están por fuera de la media nacional, si esto es así con mayor razón es más eficaz reducir el campo de inversión para ver resultados en el corto y mediano plazo. Además la preocupación central del actual modelo es la cobertura sin tocar el problema de calidad.

• Impedimentos en gasto de funcionamiento. La inflexibilidad para realizar gastos en docencia y servicios médicos hace que en muchos casos sea imposible con la sola financiación de costos académicos y útiles resolver el problema de cobertura.

• Inflexibilidad del la inversión según logros parciales. El Sistema no flexibiliza el porcentaje de inversión para las entidades si actualmente tiene resuelto algún sector, se debería estimular por ejemplo permitiendo la liberación de recursos sectoriales o de un porcentaje si piensa ahorrar. Pero también se debe impedir la atomización del gasto y exigir inversión en proyectos de impacto y menos sectores.

• Exigencia de inversión de proyectos que resuelvan problemas de coberturas. Actualmente los análisis de los órganos de control e interventoría no exigen que los proyectos de inversión se realicen para resolver radicalmente los problemas sectoriales, en muchos casos los gastos mantienen coberturas pero en el mediano plazo no resuelven nada.

• Obligación de inversión en ciencia, tecnología educación media y universitaria. Está demostrado que sólo quien invierte en estos aspectos logra un verdadero desarrollo, lo demás es obras de cemento para el beneficio de los más privilegiados o visitantes de la comarca.

• Legislación especial para la aplicación de recursos cuyos giros son trimestrales. El modelo actual es inoperante además porque el sistema de giros no es inmediato y en muchos casos las entidades territoriales debido a esto no logran tampoco avanzar en la gestión

• Rendición de cuentas semestralizadas y en línea. Se debe obligar previo modelo que realicen los órganos de control con la participación de Planeación Nacional, la presentación semestral de la inversión y contratación por parte de las entidades territoriales mediante su publicación en las paginas web.

• Exigir de la misma manera a la Procuraduría General de la Nación a la Contraloría General de la República y al Departamento Nacional de Planeación pronunciamientos semestrales inmediatos al de las entidades territoriales para que la ciudadanía pueda tener elementos de juicio sobre la gestión.



Las vergonzosas inversiones en patrimonios autónomos, la compra de un local viejo y la construcción de obras como la falsa fachada de la gobernación son apenas un par de perlas sobre lo que no se debe hacer con regalías y de lo que se ha hecho y dejado de hacer. De nada nos sirve que la ley garantice un ahorro si en las regiones se sigue administrando mal.



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